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(一)我國當前土地征收中存在的主要問題

1．一些政府部門濫用征收權，征地超出“公共利益”范圍

《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”我國的憲法和土地管理法都明確規(guī)定了征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。在實踐中，政府將“國家建設”、“城市建設”視為是“公共利益”的需要。往往為了經(jīng)濟建設大量動用征收權，征地超出“公共利益”的需要。

2．征地補償標準太低，補償范圍太窄

土地征收補償是征地問題的核心，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都是以市場價格為基礎來進行補償，而且還會考慮對土地未來的價格間接損失給予補償。而我國《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中規(guī)定補償費是按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的若干倍來測算的，這種測算方法本身并不科學。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，物價的上漲，農民所得的補償費根本無法滿足今后農民的生活。另外，補償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，被征收土地上農村房屋等地上建筑物的補償和其他間接損失卻沒有列入補償?shù)姆秶?。實踐中對地上建筑物的補償都是依據(jù)組織實施征收的政府制定的標準予以補償，通常補償標準較低。

3．安置方法簡單，無法解決失地農民的就業(yè)問題

現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，計劃經(jīng)濟時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農民安置問題不再考慮。

4．補償費用的具體分配法律規(guī)定不明確

土地補償費、地上附著物和青苗補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講述。對于這些費用應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、入贅婿、新生兒等能否享有分配權、享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件因缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，法院判決后，很難使當事人服判息訴，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

(二)我國土地征收存在問題的原因

1．法律規(guī)定滯后于經(jīng)濟的發(fā)展

我國土地征收制度形成于計劃經(jīng)濟時代。從建國后沿用至今，雖然1998年對《土地管理法》進行了修改，但對土地征收的規(guī)定卻未做過多的修改。長期以來，我國將土地征收稱為“國家建設征收”，一味地強調集體為國家建設做出犧牲。法律限制集體土地直接進入土地市場的規(guī)定已經(jīng)不適合經(jīng)濟的發(fā)展。集體土地被排斥于市場競爭之外，而客觀上對集體土地的使用又不可避免，導致土地征收較多。這與我國市場經(jīng)濟體制的改革進程的要求已經(jīng)很不適應。

2．現(xiàn)有法律規(guī)定不完善

(1)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。法律上對公共利益沒有明確規(guī)定，導致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權。

(2)現(xiàn)有法律規(guī)定相互矛盾?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第二款同時規(guī)定：“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個人進行建設只能使用國有土地。但是，客觀上國有土地的數(shù)量無法滿足土地使用人的需要，政府只有通過征收集體土地來滿足土地市場需要。立法的本意是限制集體土地進入土地市場，但經(jīng)濟的現(xiàn)實發(fā)展情況來看，已經(jīng)無法限制。立法規(guī)定的矛盾也造成了土地征收權的濫用。

(3)土地征收程序缺乏具體規(guī)定。土地征收屬于一種行政行為，應該具有嚴格的法律程序。我國憲法雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進行，在單行的法律《土地管理法》及其實施條例中，對有關土地征收程序的立法卻比較簡單、粗糙；規(guī)定不夠明確、清晰；土地征收程序在法律中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等其他內容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征用補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的，而且并未隨著經(jīng)濟的發(fā)展和土地價格的上升而增長；在糾紛發(fā)生時，缺乏相應的救濟程序。

(4)土地民事規(guī)范缺乏。在我國現(xiàn)行法律制度中，土地關系主要是由土地行政管理法規(guī)來調整，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等。土地首先是一種財產(chǎn)，其次才是一種管理對象。土地上的各種財產(chǎn)關系主要是平等主體之間的關系，應當由民法中的物權法規(guī)范來調整，但《民法通則》中對土地權利只有幾條原則性規(guī)定。

3．集體土地所有權性質模糊、主體虛位、權能殘缺

(1)集體土地所有權性質模糊、主體虛位?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定，集體土地所有權有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有和村內農村集體經(jīng)濟組織(也即隊、組)所有?！锻恋毓芾矸ā穼τ诩w土地所有權設定概念模糊，“農民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權利時，農民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)，農民集體可否對土地直接進行管理，如何管理，農村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組對農民集體土地的經(jīng)營管理權是什么性質的權利，這種權利是委托取得還是授權取得的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內的農民集體，這三種權利主體之間是什么關系等等都不明確，造成學者講的“主體虛位”，無法行使對集體土地的權利。

(2)集體土地所有權權能不全。土地所有權是一種特殊的財產(chǎn)所有權，仍具有財產(chǎn)所有權的基本特征。《民法通則》第七十一條規(guī)定：財產(chǎn)所有權是指所有人對自己的財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權利。占有、使用、收益和處分是所有權的主要權能。但是我國的集體土地所有權是受限制的所有權，在使用權方面，集體土地所有人無權對使用權進行出讓、轉讓或出租，在處分權方面，集體土地不能進行交易，也不能轉讓，集體土地只有被征收后方可進入土地市場。