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【事件回顧】

生態(tài)保護補償?shù)暮诵氖亲屔鷳B(tài)受益者付費、讓生態(tài)保護者獲償。從我國生態(tài)保護補償實踐看，主要方法是在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，由中央政府運用行政和經(jīng)濟手段，平衡生態(tài)保護者和生態(tài)受益者之間以及地方之間的利益關(guān)系。

“誰受益，誰補償”，國務(wù)院辦公廳2016年5月13日印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，這標志著生態(tài)補償機制頂層設(shè)計取得重大進展。

2017年的兩會上，多為代表就生態(tài)補償機制提交了自己的議案，分別就具體區(qū)域或者流域的生態(tài)補償問題，提出了意見和建議，比如河南水利廳長建議設(shè)南水北調(diào)沿線生態(tài)補償機制，六盤山水源涵養(yǎng)林保護跨省生態(tài)補償機制等等。

【重要意義】

生態(tài)保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，是全面建成小康社會需要著力補齊的短板之一。建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，讓受益者付費、保護者得到合理補償，能夠促進保護者和受益者良性互動，調(diào)動全社會保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

【存在問題】

要切實做好生態(tài)保護工作，建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，首先要認清我國的基本國情。

一方面，我國生態(tài)保護工作任重道遠。我國生態(tài)保護工作近年來取得重要進展與積極成效。但從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能低，生態(tài)安全形勢依然嚴峻。

我國幅員遼闊，獨特的氣候和地貌特征孕育了森林、草原、濕地、荒漠、農(nóng)田和城市等各類陸地生態(tài)系統(tǒng)，并擁有獨特的青藏高原高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)。以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架的“兩屏三帶”，在涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、防止水土流失、保護生物多樣性等方面發(fā)揮著極其重要的生態(tài)安全屏障作用。同時，我國也存在著土壤侵蝕、沙漠化、鹽漬化、石漠化、凍融和酸雨等生態(tài)敏感性區(qū)域，這是生態(tài)環(huán)境變化最激烈和最易出現(xiàn)生態(tài)問題的地區(qū)，極易受到人為的不當開發(fā)活動影響而產(chǎn)生生態(tài)負面效應(yīng)且難以恢復(fù)，是區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展及進行生態(tài)環(huán)境綜合整治的關(guān)鍵地區(qū)，同樣需要合理安排生態(tài)保護工作，防止其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平出現(xiàn)大幅降低。生態(tài)保護工作量大，涉及面廣。

另一方面，我國生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的使用價值決定了人類對它的利用，但其非使用價值又決定了其受保護的必要性，這本身就是生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)系統(tǒng)和物資生產(chǎn)系統(tǒng)的矛盾。我國資源總量豐富，但人均資源占有量基本低于世界平均水平，資源供需矛盾突出。

我國生態(tài)重要、敏感區(qū)域不僅承擔著重要的生態(tài)功能，同時也承擔著經(jīng)濟和社會發(fā)展重任。由于自然條件、地理區(qū)位與發(fā)展歷史條件等原因，這些區(qū)域往往經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，當?shù)卣腿嗣癜l(fā)展經(jīng)濟、提高生活水平的意愿強烈。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與生態(tài)環(huán)境資源的妥善保護產(chǎn)生激烈矛盾。一些地區(qū)片面認為自然保護地會影響和限制地方發(fā)展，不愿建立自然保護地;一些地區(qū)為了開發(fā)建設(shè)，未經(jīng)科學(xué)論證和審批就對自然保護地進行調(diào)整甚至撤銷，在自然保護地內(nèi)開展建設(shè)項目，開發(fā)礦產(chǎn)資源，無序開展旅游活動。不合理的開發(fā)建設(shè)活動不斷蠶食和占用自然保護地范圍，削弱了其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，降低了自然保護地的價值。

同時，流域沿線的水環(huán)境治理和污染防控也存在薄弱環(huán)節(jié)。一方面，工業(yè)污水和城鎮(zhèn)生活污水產(chǎn)生量逐年增加;另一方面，污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營又缺乏經(jīng)費，由此導(dǎo)致下游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護難度增大、成本增加。自然保護地、生態(tài)重要及生態(tài)敏感區(qū)域同時分屬不同行政單元、不同部門管轄，各地區(qū)各部門的重視程度和管理方式不同，導(dǎo)致自然保護地、生態(tài)重要敏感區(qū)域難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展、資金和人員投入不足、管理與保護效率低下等各種問題還將在較長一段時間內(nèi)存在。

【對策措施】

明確補償主體。“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”中的“誰”，可以是國家、地方政府、企業(yè)和個人，有時還可能涉及多個主體，情形比較復(fù)雜。應(yīng)因事制宜，明確特定的補償責(zé)任主體，多個主體則應(yīng)量化責(zé)任。

落實受益主體。“誰受損、誰受益”。應(yīng)落實受益主體。目前存在補償利益虛化、未補償?shù)秸嬲軗p者的問題。對此，有多個受損主體的，應(yīng)量化其利益;有多個受損方面的，應(yīng)全面覆蓋受損的各個方面。

補償標準體系化。生態(tài)環(huán)境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。現(xiàn)在的補償是一個簡單的經(jīng)濟總量，且一般按“人頭”分配，掩蓋了受損主體的差異性。補償標準應(yīng)按社會、經(jīng)濟、生態(tài)分類，細化為一個指標體系，再按差異性補償給當?shù)卣?、企業(yè)和個人等主體，并規(guī)定用于社會重建、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)修復(fù)。

補償模式多樣化?，F(xiàn)行的補償模式以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主，輔以一次性補償、對口支援、專項資金資助和稅賦減免等。應(yīng)堅持多樣化模式，同時避免模式選擇的隨意性、補償額的隨意性。應(yīng)制定實施細則，規(guī)范補償模式的選擇和實施。

確保補償用于生態(tài)修復(fù)?，F(xiàn)在，生態(tài)補償大多用于生活、安置、遷移、生產(chǎn)等剛性需求，真正用于生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護的很少。生態(tài)補償制度安排中應(yīng)有量化的剛性要求，使一部分補償直接用于修復(fù)生態(tài)。同時，還應(yīng)有使用的有效監(jiān)督制度。